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此文带你看清PPP改革现状

作者: 大数据观察来源: 大数据观察时间:2017-08-01 11:35:550

经过一年预热,业内普遍希望PPP(Public-Private Partnership,政府和社会资本合作)在2015年进入发展“快车道”,落地项目快速增加。但现实是目前虽然政府层面积极筹备,频繁推出项目,但受制于制度层面的诸多不确定性,社会资本尤其是民间资本仍多处于观望状态,金融机构也热情不足,项目签约落地的规模有限。

十八届三中全会提出“引导社会资本参与基础设施建设和运营”,此后在创新重点领域投融资机制、加强地方政府债务管理等方面,PPP都被视为关键抓手,财政部、发改委等部门大力推介。去年末今年初,财政部和发改委分别出台了一系列工作通知、管理办法、操作指南、合同规范等,初步构建了PPP的制度体系。

2014年12月,财政部公布了30个PPP示范项目,存量项目居多。财新记者了解到,目前30个项目中有3个项目已经落地,分别是池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目、南明河水环境综合整治二期项目和湘潭经济技术开发区污水处理一期工程,均为污水处理类项目。

其中湘潭国中水务有限公司早在2012年已与湘潭经开委签订特许经营合同,贵阳市城管局与中信水务贵州公司签订协议是在2014年11月末,均在示范项目公布之前。池州项目则是在2014年12月末签约。

省级政府层面,已经有江苏、安徽、浙江、四川、河南等十余省推出PPP试点项目。去年8月江苏省率先推出了15个PPP试点项目,财新记者从江苏省财政厅了解到,目前只有三个项目签约。

盘点这些已签约项目的社会资本方,财新记者发现,央企、地方国企异地投资居多,真正希望引入的民间资本并不多。一位接近发改委的研究人士对财新记者称,在没有法律保证民营企业进入后能获得长期受益、明确如何监管前,民营企业不会也不敢参与,“所谓PPP不过是将前些年鼓励民间资本进入一些领域换了种说法而已。”

近期国家发改委、财政部、水利部联合下发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》,希望能推动形成利益共享、风险分担的投融资体制机制。发改委还和国家开发银行联合发文,推进开发性金融支持PPP。在监管政策允许范围内,给予PPP项目差异化信贷政策,对符合条件的项目,贷款期限最长可达30年,贷款利率可适当优惠。一位国家开发银行人士对财新记者表示,PPP是系列工程,需要地方政府出台招标办法、定价管理办法等配套制度,预计今年下半年项目才会陆续启动,明年可能会铺开。

落地项目有限

目前已落地的PPP项目,大部分是已经过长时间论证和准备,有的是在此前已经签约。

据财新记者了解,江苏省落地的试点项目之一——常州天宁区老年服务中心项目,政府与社会资本合作在先,PPP推广工作在后。早在3年前常州市政府已经与联想控股全资子公司北京安信颐和控股有限公司开始了合作。去年年中江苏省财政厅布置PPP项目甄选,当地政府对这个项目的实施方案做了进一步补充完善,试图寻求后期投资合作和融资支持。

大岳咨询公司总经理金永祥对财新记者称,由于PPP项目周期长、运作复杂,需要时间做前期准备,难以马上上马。

目前PPP并无官方统计,其进展仅能靠地方政府的选择性公告。江苏省财政厅一位人士对财新记者表示,由于现在尚未形成统一的报送制度,没能对每个地方所有的PPP项目都掌握,在实践中也有不少非试点项目推进的不错,已公开落地。

据民生证券统计,1.6万亿元的PPP投资项目中,真正签约的只有2100亿元,仅占总额的八分之一左右。

上述国开行人士对财新记者表示,去年PPP没能推开的一个重要原因是,政府对购买服务如何定价并未明确。由于定价的高低没有参照,社会资金进来之后什么样的价格是合理的,加之去年以来反腐力度较大,地方政府官员也会犹豫,担心定价不恰当会有利益输送嫌疑。

去年财政部推动的示范项目中有不少此前已在积极接洽社会资本。财政部希望建成一批样板项目,以示范项目为抓手,推动形成可复制、可推广的案例,发挥示范效应进行业务指导。

地方政府则除了制定指导意见、建设PPP项目库、PPP咨询机构库,陆续推出财政扶持政策。前述江苏省财政厅人士对财新记者表示,为支持PPP发展,江苏省将推出一个PPP融资实施基金,对项目有一定补贴。此外,江苏省2015年试点项目的甄选也即将开展。

3月初,四川省财政厅明确,通过“贷款贴息”“建设资金补助”等方式,推动运用PPP支持社会资本建设10个非营利性养老机构试点工作。社会投资方负责筹集项目建设资金和营运流动资金,拥有项目完整产权。政府要按新增床位每张1.5万元的标准,对试点项目给予一次性建设资金补助。

同时,对社会投资方为项目建设从银行类金融机构获得的固定资产投资贷款,四川省政府按6%的年贴息率和18个月以内的期限、以实际贷款平均余额计算,给予一次性贴息,单个养老机构最高贴息金额不超过200万元,而贴息资金由省财政全额补助。

也有不少地方政府仍处于观望状态,东部一发达城市财政局工作人员对财新记者表示,当地目前尚无项目或政策推出。他认为,地方政府还是首先要看清PPP的核心优势所在,并充分认识PPP对财政可承受力的持续要求,之后再开展PPP也不迟。

活跃的是国企央企

不同于国外的私人资本,中国将PPP中的“Private”译作社会资本,财政部在去年底发布的PPP模式操作指南中明确,社会资本方不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。这意味着只要不受本级政府控制,央企和其他地方的国有企业都可成为社会资本。

从财新记者了解的情况来看,央企和地方国企、城投公司正是这一轮PPP的主力,民营资本则大都处于观望态度,只有少数有过PPP项目经验的民营企业才会参与。一位曾参与PPP项目的建筑企业负责人对财新记者表示,“过去搞PPP的,现在继续在搞PPP,过去没搞过的,现在大多数还在观望。”

济邦咨询公司董事副总经理李竞一对财新记者表示,现在国企尤其是央企开始做PPP,比以前更加活跃。他举例道,以前央企倾向于做施工方,现在开始做投资、运营,应PPP模式要求向产业链上下游延伸。

落地的三个财政部示范项目中,社会资本方分别为深圳水务、中信水务和国中水务,前两者为地方国企、央企,后者为上市民企。从各地公布的情况看,中国铁建、中国建筑等央企正积极参与PPP项目。

“地方政府更倾向于选择央企和国企,”李竞一称,地方政府做PPP项目,首先想到的是要规避政治风险,“选择央企,即使最终项目不太尽如人意,风险也不高”。

过去有地方政府招商引资时承诺积极,随后政策调整,往往损害企业利益,导致民营资本对周期长、投资量大的PPP项目心存戒备。民生证券研究院执行院长管清友称,改善PPP制度环境,理清价格机制、财政承诺和预算衔接等问题,以立法形式保障社会资本的利益,是推进PPP发挥其巨大的潜力的重要前提。

作为地方国企的融资平台在此轮PPP热潮中也颇为积极。去年10月国务院发布43号文加强地方政府债务管理,要求剥离融资平台公司政府融资职能,政府债务不得通过企业举借。重压之下,地方融资平台亟待转型,参与PPP项目成为方向之一。

目前地方融资平台参与PPP项目有两种路径,一种是成为开展公私合作的政府授权载体,代表政府出资,未来项目回报有一部分流到融资平台,相当于给融资平台重塑造血能力,这是相对被动和消极的方向。

另一种是到外地市场上扮演社会资本角色。财政部财政科学研究所研究员孙洁对财新记者称,如果是本级政府和自己所属的融资平台、国企合作,风险还在一家,跟现在的融资平台模式无异。

东部一家市级城投公司总经理对财新记者表示,扮演政府方是绝大部分城投选择的转型方式。由于一些条件限制和城投公司的实际能力,异地扮演社会资本角色,可能到下一级政府的PPP项目中更为合适。

他称,此前财政部门要求2015年融资平台存量在建项目可以维持过去的模式和融资渠道,但新增项目必须通过PPP模式进行。因此对于自己所在的城投公司,一方面是加强自身建设,先把此前评审过的项目做完,另一方面开始着手做PPP相关政策的研究。

不少业内人士认为,未来同一省内的省级和市级政府融资平台合资或合作将成为地方政府PPP模式的方向。前述江苏省财政厅人士也透露,接下来将鼓励城投公司到省内其他城市参与PPP项目。

今年年初,河南省发文促进政府投融资公司改革创新,PPP成为河南省地方融资平台推进的重点。经政府指定或授权,政府投融资公司可作为实施主体,具体负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

银行仍以观望为主

目前PPP项目主要通过银行贷款融资。由于建设周期长、项目收益有限,不确定因素多,PPP项目融资一直存在较多困难。出于风险管控等原因,金融机构当前大多仍是处于观望中,这也是导致PPP项目至今“外热内冷”的主要原因。

这一波PPP大潮中,项目一哄而上,泥沙俱下,质量参差不齐,有些只是地方政府改头换面的融资新工具,这也造成银行的担忧。一位建设银行人士对财新记者称,现在银行对于平台贷款更为谨慎,一般只做优质的平台项目,甚至暂时不做平台贷款了。此前有县级平台包装了几个PPP项目到银行寻求贷款,其实不过是新瓶装旧酒,就被否掉了。

工商银行江苏分行一位人士告诉财新记者,现在还在观望,主要是目前财政部部署的地方政府债务清理甄别还没有全部结束,这对后续PPP项目的开展影响很大,希望能进一步明晰这里面的一些情况。

一位股份制银行分行人士对财新记者称,该行正在争取示范类PPP项目,具体怎样推广和实施还在摸索阶段。银行比较想了解债务实际负责人到底是谁。

目前PPP项目中有一些是平台子公司把股权转让出去,有些接盘的还是政府。有中行人士对财新记者坦言,还是更喜欢政府项目,“因为一旦变成民营了,还款来源是缺失的”。他称,考察项目主要是看项目盈利情况,如果是政府的项目,只要看是不是红头文件,即是不是纳入财政预算,需要考察当地的财政情况,财政一般会有暗保;如果是民营项目,少了第二还款来源,就纯粹看项目本身。

3月初财政部浙江专员办组织的PPP模式培训研讨会上,财政部金融司司长孙晓霞直言,从财政部了解的情况看,目前中国PPP项目对金融机构的吸引力,主要还是在于“政府项目”背景带来的隐形担保,以及财政部门可能给予的信用背书。她强调,金融机构不能再简单依靠“以抵押担保锁定风险”的方式来进行风险管理,必须要转变观念,创新服务方式。

上述建筑企业负责人则表示,PPP项目要单独成立项目公司,项目公司成立时间不长,资产规模也不大,而且主要是基于未来项目收益来贷款,要想跟之前平台贷款模式不一样,银行必须转变思路。

情况也在慢慢改变。3月中旬,发改委和国家开发银行联合发文推进开发性金融支持PPP。在监管政策允许范围内,给予PPP项目差异化信贷政策,对符合条件的项目,贷款期限最长可达30年,贷款利率可适当优惠。建立绿色通道,加快PPP项目贷款审批。

PPP项目融资以前也属于所谓的“砖头贷款”,必须有资产进行抵押。现在可以通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议项下权益质押等方式,建立灵活有效的信用结构。

上述国开行人士表示,国开行对于选择PPP项目的标准要根据这两年审计署公布的地方负债情况,以及过去三到五年基建项目贷款支出情况、未来财政收支情况等,有一个比较系统和复杂的评估过程,并不是地方政府负债率低就给其贷款。“以前地方向国开行提供的负债情况并不全面,现在既要根据审计署的审计数据,还要看财政部对地方政府的杠杆要求、地方财政总体收支出和未来现金流情况等。”

他同时称,国开行对PPP项目的贷款定价是按市场定价,国开行贷款额度首先保证棚改、铁路、水利,这是中央政府必保的,然后才是PPP。

除了政策性银行,商业银行对PPP项目信用业务展开也做了一些调整。中国农业银行近期下发意见表示,今后将重点支持涉及民生的基础设施及公共服务类项目。允许在特许经营权有效期内根据项目现金流情况合理设定贷款期;根据PPP项目大多涉及公益性资产不能用于抵押的实际,允许创新担保方式,以特许经营权、购买服务协议预期收益等设定质押。

上述工商银行江苏人士称,对待PPP项目不可能像以前对政府类平台贷款那样,不加控制地来考虑,必须更加规范去做,项目要区别来看,例如要看自身现金流能否覆盖还款来源。

李竞一表示,最近,民生、兴业等机制比较灵活的银行开始主动联系他们,认为PPP这块蛋糕比较大。

对社会资本方中央企、国企和民企在融资方面的不同待遇,李竞一认为,应允许用项目收益来做质押,这样民企跟国企、央企的差异才能缩小,银行才会更注重项目是否做得扎实,项目收益是否有保障。由于PPP模式的风险特征不同于一般项目融资,这需要银行从项目审评授信、贷后管理等多方面做出转变。

孙洁也表示,银行应该意识到,PPP跟过去的平台运作方式不一样。过去的运作方式要求政府出具安慰函或者担保,现在担保是无效的。政府在PPP项目里面的可行性补贴或者现金流量补贴,这部分资金会纳入财政预算,甚至会纳入中长期预算。

融资渠道待拓展

目前信托对参与PPP项目积极性比较高。不少信托公司认为,PPP模式将开拓信托新思路,未来将成为政信合作的主流模式。但是,信托总体资金成本比较高,基本上都在9%以上,周期最长也不超过三年,与PPP模式存在较大不匹配。李竞一称,信托对于如何退出PPP要求比较严格,基本上在参与的时候就会要把退出机制搞明白。

现在他参与的一个PPP项目招标中,有央企与信托公司组成联合体,信托公司相对控股。“信托是愿意参与的,但对于退出机制比较纠结”。

除传统的银行贷款、企业债、信托等方式,资产证券化、项目收益债等工具也可以成为未来PPP项目融资出口。金永祥认为,通过产业基金为PPP项目输血成为一个突破口,以基金的方式募集社会资本,吸引保险、社保基金等长期投资者,提供一种平衡风险的长期合理收益,让这些社会资金参与到PPP项目中。

他认为,金融资本的介入,不仅会为PPP的社会资本增加新内容,而且会改变PPP的规则和结构。

不少PPP方面专家和从业者也提醒,不能把PPP模式简单理解为地方政府的新融资手段,过分夸大其融资功能。孙洁表示,PPP是一种管理模式,强调的是项目本身全周期管理,如果管理机制设计的不好,最后还是形成政府的负担。

财政部经济建设司司长曾晓安也撰文表示,对准公益项目通过PPP方式化解地方政府债务,从资金来讲只是改变政府现金支出的时间,债务性质并未改变,因此并非越多越好。如果监管不力,会造成巨额隐性债务。地方政府在用PPP化解债务的同时,必须加强监管,将其与新建项目统筹考虑,搞好总量控制。欢迎关注微信公众号:鸣金网(mingjin-wang)一个互联网金融大咖都关注的微信号!

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